开源节流。

首先是开源，河东、上党、并州三郡，适合耕种的土地众多，而能开垦的荒地也有。

所以许安准备做五点：

其一，颁布律令，鼓励开垦，开垦的荒地，全部归属开垦人，并且免税一年。

其二，收取豪强世家田地，租借给无地的农户，收取三成半的租税，缺少农具、稻种、耕牛可以找黄巾军租借。租借也要收取租金，一同算在租税之中。

其三，收取豪强世家财货，充当军资。

其四，繁育耕牛，牛政马政自古有之，保护耕牛的法律，无论是《秦律》还是《汉律》都有法可依。

而且不仅是秦汉两朝，中国古代几乎历代法律都严厉禁止任意宰杀耕牛。

如果要宰杀耕牛，必须要经过严苛的屠宰标准和审批手续，私屠乱宰耕牛乃是重罪。

这皆是因为中国自古以来作为农耕国家，“铁犁牛耕”必须保证有足够的耕牛以满足农业生产的需要。

增加耕牛的数量，又助于提高耕种的效率。

黄巾军现在根本不缺耕种的土地，反而是缺少人口，缺少可以耕地的农民。